【规划师论坛1】包容性规划的逻辑起点、价值取向与编制模式

Original 2017-11-29 何明俊 规划师杂志

主题：包容性城市与规划关怀

【编者按】

伴随着经济高速发展，城市内部的社会阶层分化开始显现，社会贫富差距不断扩大，并具有明显的空间属性。在此背景下，基于社会公平正义理念的包容性城市规划与建设逐渐受到各界关注。围绕包容发展，在理论、方法和实践等领域探讨城乡规划如何维护与促进社会公平正义，体现规划的人文关怀，具有重要的现实意义。本期“规划师论坛”栏目以“包容性城市与规划关怀”为主题，在分析包容性规划逻辑起点、价值取向与编制模式的基础上，从城市绿地规划、城市街道规划、集宿区公共空间营造及社区环境微改造等方面探讨包容性城市视角下的规划思路与方法，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛1】

包容性规划的逻辑起点、价值取向与编制模式

作者杭州市政协城建人资环委主任，英国皇家注册规划师，中国城市规划实施学术委员会委员何明俊在《规划师》2017年第9期撰文，随着城市化进程的不断推进，空间中的不平衡发展和不包容所带来的社会问题逐步显现。为改变这种空间不平衡、不包容的发展状态，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出了建设包容性城市的发展目标，这必然涉及包容性规划。文章分析了城市化进程中空间不平衡、不包容的问题，基于空间平等与空间正义的角度，从逻辑起点、价值取向与编制模式等方面探讨了以政府行动规划为主要内容的包容性规划。

[关键词]包容性城市；包容性规划；空间平等；空间正义；行动规划

[文章编号]1006-0022(2017)09-0005-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]何明俊．包容性规划的逻辑起点、价值取向与编制模式[J]．规划师，2017(9)：5-10．

一

包容性规划的提出

（一）市场经济与社会分层

随着社会经济的发展，社会阶层不断分 31 47853 31 15231 0 0 1413 0 0:00:33 0:00:10 0:00:23 3214，形成了一个多元的社会。而社会分层则是人类社会发展中的普遍现象，是市场机制的产物，也是市场活力的基础。市场机制是一种激励型、竞争型的资源配置机制，通过竞争提高资源配置效率、改变财富分配的态势。市场机制的这种特征对社会发展产生了两个方面的作用：

其一是改变了社会结构固化的态势。在市场机制条件下，由于个人的才智、所受的教育和所从事的职业不同，以及所获得的利益、地位的差别和不均等，导致社会财富分配的差距。在此背景下，个人只要通过努力，总是存在改变自己阶层的机会，但是由于种种原因，也存在所处阶层进一步下滑的可能。此外，受产权、个人禀赋和劳动效果等的不同影响，在竞争状态下，贫富之间的差距会进一步扩大，这也是推动社会经济发展的基本动力。

其二是由于社会分层体现的是对资源和财产占有的差异，这必然会造成个体与个体、群体与群体之间的发展和生存方式的差异，进而导致价值观念的不同，引发利益和价值观的冲突。这种冲突不仅表现在日常生活中，还表现在城市空间的建构过程中，并在城市化的背景下形成了空间极化、空间贫困现象，甚至为了有限资源的配置，出现了相互竞争和相互排斥的状况。潘弘祥认为，“社会分层的实质，是基于社会权力、社会资源的占有和分配所形成的社会地位之间的不平等关系”。如果这种不平等的关系继续扩大，必然会引发社会矛盾，甚至成为发展中的“陷阱”，威胁社会秩序。因此，为了维护社会秩序，在保障社会经济活力的同时，必然要关注由社会分层诱发的社会问题。

（二）城市化进程中的空间问题

目前，在城市化进程中，由社会分层带来的“城市中的社会矛盾、阶层分化、社会隔离、群体冲突等问题逐渐凸显” 。这些问题不仅是福利性或是一般性的扶贫问题，还在空间上形成了新的表现形式。虽然中国城市化进程中的空间冲突与西方不一致，但目前至少有三个方面的问题受到社会广泛关注：进入城市的权利、城市更新中的空间分异和空间贫困。

(1) 进入城市的权利是勒菲弗提出的概念。他认为，“进入都市的权利，也就是进入都市生活、人文环境与新型民主环境的权力” 。实际上，进入城市的权利是人们在城市得以公平发展的资格与主张，核心是进入城市的个体或群体可以居住、生活和工作于城市。在我国的城市化进程中，农村人口大量向城市迁移，并形成了庞大的民工潮。目前，我国农民工数量已超过 2 亿人，已经成为城市社会群体中的重要组成部分。然而，农民工面临的问题十分突出，其在经济、政治和文化方面的权益得不到有效保障，诸如工资偏低、劳动时间长、安全条件差和缺乏社会保障，在培训就业、子女上学和生活居住等方面也存在诸多困难，甚至受到社会的排斥和歧视，长期处于所谓的“半城市化”状态，进入城市的权利未能完全实现。

(2) 第二方面的问题则涉及城市更新。受房价等多种因素的影响，低收入阶层逐步迁入城市的边缘区，形成了中国特有的空间分异现象。许叶萍等人认为，“排位越前的阶层越是处于或靠近同心圆的中心，排位越后的阶层越是处于或靠近边缘”，而城市更新则加快了这一进程。随着城市更新的推进，我国的空间分异现象逐步显现。在对南京6907个外迁安置家庭属性数据进行分析后，汪毅等学者认为，在城市更新中心的侵入与接替中，低收入人群被动外迁与内城绅士化并行；在重塑城市空间、改善城市环境的同时，低收入阶层与弱势群体被转移到更远的地方；在低收入阶层外迁的同时存在大量弱势群体的空间集聚现象，从而引发空间分异与空间极化。

(3) 城市贫困人口逐渐聚集在某些特定区域，形成第三方面的问题—— 空间贫困。城市贫困人口的生活问题，是一个世界性的问题。一般认为，经济方面的贫困往往导致地位的低下和健康、教育、居住等方面投入的缺乏。在现阶段的中国，社会转型对人们的生活产生了巨大冲击，形成了由下岗职工、失业人员、农民工和外地打工者组成的城市“贫困”人群。随着拆迁安置政策的落实，贫困居民由城市中心迁移到边缘地区、由相对分散到相对集中。由于基本的公共服务设施供给不足，贫困人群在空间上的集聚过程中产生了许多社会问题。慈勤英等人认为，“内城区贫困空间剥夺式重构过程中，城市优势区位的丧失有可能导致贫困家庭的交通、就业与生活成本增加，贫困子女不能接受最好的教育，降低创造收入的能力和机会，向上流动机会减少”。

（三）包容性规划的引入

城市化进程中的这些问题，实质上反映的是城市发展是否包容、每个人在城市化进程中是否享受到城市化带来的成果。《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》提出了“推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市”的发展目标，包含两层含义：①在目前的城市化进程中存在着包容性问题；②为解决城市化进程中的包容性问题，政府应发挥积极作用。可见，建设包容性城市已成为解决上述三个方面问题的行动纲领。而要建设包容性城市，首先涉及塑造城市空间的管治制度 ——城市规划。

传统的城市规划是一种关注物质形态的规划制度，城市化进程中的包容性问题的产生正是对城市规划无价值观的体现，或是由城市规划的价值观“错位”所导致的。石楠等人认为，“包容性应该成为城乡规划工作的一个核心价值” ，即通过规划或一系列公共政策对个体或集体的行为进行引导和规范，营造共享、公平、正义的城市生活环境和以人为本的空间秩序。城市规划不仅是对城市性质、规模、布局和功能的论证，而且一开始就应将公平正义的价值观嵌入到对城市规划的布局和功能的论证之中。因此，建设包容性城市，不仅应当重塑城市规划的价值体系，实现城市规划的转型，还应进一步引入包容性规划，从空间关系角度思考人的基本价值与人的全面发展，并通过包容性规划，为解决城市化进程中的包容性问题提供战略目标与规划方法。

二

包容性规划的逻辑起点

（一）政府在包容性城市建设中的作用

本质上，城市化进程中非包容性现象的出现都是市场机制失效在空间上表现出来的结果。由于市场不完全、市场信息不对称的存在，在城市化进程中市场失效的问题主要表现在三个方面：①市场机制无法将外部性问题内部化；②市场机制不能提供公共产品；③市场机制导致分配不公正等问题。例如，进入城市的权利体现在城市化进程中过度依赖市场机制，而在社会保障及培训就业、子女上学等公共服务方面，市场机制则常常失灵；城市更新中的空间分异则是由于高房价的存在，市场机制将低收入阶层推向郊外；空间贫困产生的原因既有低收入阶层在空间上的集中，又有公共设施等方面配置的不均等。可见，市场机制的缺陷，需要政府的积极作为，以弥补市场机制的失灵。

在美国，包容性规划不仅立足于提供物质性的可支付住房，而且“反映了现代规制国家早已不再局限于经济效率的价值判断，而趋于重视‘社会团结’等非经济价值因素” 。包容性规划的引入，表明了政府给付行为的扩张。在包容性发展的背景下，政府应当通过城市规划或公共政策矫正市场机制在空间上的表现，促进空间生产中的正义。在南非格鲁特布姆案的判决中，法院认为“国家的义务就是制定这样的规划，包括专门用来‘为那些既无土地又无住房的人，以及生活在恶劣条件或危险情况下的人提供救济’的合理措施” 。因此，政府应该在包容性发展中发挥积极的作用，要纠正市场机制带来的外在性、不确定性的影响，为城市发展提供更加包容的基础设施、公共设施保障、住房保障体系及更加公平的城市生活环境。

（二）包容性城市

虽然包容性发展尚未获得广泛的一致意见，但学界在如下几个方面已形成共识：①改善不平等或收入分配状态；②扩展社会各阶层特别是弱势群体获得发展的机会；③提高社会各阶层特别是弱势群体参与增长过程的能力；④确保社会各阶层特别是弱势群体公平地享有增长成果。相应的，这也体现了包容性城市的三个基本特征：①人民的城市。人民是整体性的概念，人民的城市就是以人民为中心全面发展及全民参与共同发展的城市。人民的城市要保持多元性，而这多元的城市则是各个阶层的利益共同体。②共融的城市。这是指在城市中相互包容，强调和平共处、相互包容和共同发展。包容不仅指消极包容，更重要的是积极包容。其中，消极包容是不排斥、不敌对、不冲突，而积极包容则是指“人格尊严、发展机会和可行能力” 。③共享的城市，即成果共享，包含了机会的平等与城市发展成果的共享。联合国人居署近期发布的《新城市议程》提出，“城市和人类住区应该是机会平等和使人们能够过上健康、有益和充实的生活场所”。

包容性城市的这三个基本特征不仅表现在一般性的社会福利、发展机会等方面，还表现在居住、公共设施的空间布局及社会融合等方面，包括：①提供保障性住房。这是包容性城市建设的首要问题，因为能够获得可承受或可支付的住房是实现进入城市权利的基础。因此，包容性城市不仅要考虑保障性住房的数量问题，更重要的是要考虑其区位与布局问题，因为它可以影响社会融合的建设。②接近公共设施。一般的公众和弱势群体是否可以方便地到达学校、公共交通、医疗卫生等设施，这不仅影响他们享受社会福利的权利，还进一步影响他们下一代的发展。③接近工作岗位。通过便捷低价的交通方式，连接居住与工作地。特别是对于低收入者，接近工作岗位是其获得工作职位的基础。④良好的生活环境质量。可接近绿色空间、所在地有良好的空气质量等，这是体现环境公平的重要标志，也是一般的公众和弱势群体可以体面 ( 或有尊严 )生活的基本条件。

（三）包容性的最低值

市场机制是促进社会竞争、推动社会发展的基础条件，也是导致社会分层的基本制度。如何进行制度设计，既能保证市场机制的活力，又能实现社会的包容，这就涉及如何看待包容性问题，以及如何设定包容性问题的解决程度。由于资源的有限性，其最核心的问题是关注低收入阶层的生存空间与发展机会。这可以从芒泽的最大值理论中得到很好的启示，他从道德和正义的角度提出不平等财产持有的正当性应符合两个原则，即每个人都有最低数量的财产及这种不平等不会损害社会中的全面人类生活。在该理论中，他将第一个原则称为最低值理论，而将第二个原则称为差距理论，这两个理论对人们理解社会分层中的合理差别具有十分重要的意义。

芒泽的最低值理论从道义的角度提出每个人在社会中应过上体面 (或有尊严 ) 生活的制度准则。而人们的社会生活需要相应的财产与空间资源来支撑，因此在城市化进程中，不仅要保证每个个体能够支付基本的食物、住房和医疗保健的费用，要有工作可做，还要有到达公共服务设施的可能。最低值理论给人的启示是：每个人均应有机会获得能够体面 ( 或有尊严 ) 生活的基本的居住空间；城市的每一个社区，均应维持一定的健康、安全和便利标准及基本的公共设施的享用标准，以保证每类人群的基本出行不受空间距离和交通费用的限制等。包容性发展的理念是利益共融、成果共享，但这不是平均主义。包容性的社会允许出现差距，但这种差距应当符合芒泽的最低值理论，否则社会经济发展缺乏活力，市场机制缺乏效率。

三

包容性规划的价值取向

（一）包容性规划制定的立场

包容性规划的目的是构建利益共融、成果共享的包容性城市。要达成这一目的，首先要确保包容性规划是一种公平公正的规划，即从包容性规划的编制、实施到监督都应当是公平公正的。而编制公平公正的包容性规划的一个重要要求就是包容性规划的编制者应当站在公正的立场。罗尔斯在《正义论》中以“无知之幕”和“原初状态”的预设为理论前提，提出“无知才能公平” 。他认为，当一个人不知道自己在社会中的地位，不知道自己属于哪个阶层，不知道自己的天赋和才能，甚至不知道自己喜欢什么追求什么的时候，他的决策就是毫无偏见的。当所有的人都在这样一种“无知之幕”背后作决策时，他们一致公认的社会契约就是正义的。

罗尔斯认为，订立契约的“原初状态”纯粹是一种假设的状态，一种思辨的设计。然而，这种假设在现实中是不可能存在的。但是，包容性规划应当在罗尔斯的“无知之幕”后进行。在“原初状态”中，除了有关社会理论的一般知识，包容性规划的编制者不知道任何有关个人和所处阶层的社会信息，他们在摆脱自身种种偏见之后所达成的一致同意的社会契约，就是公平公正的包容性规划。因此，城市规划师应充当“无知之幕”背后的包容性规划的编制者，这就要求他们要了解社会各阶层的需求，但不能受利益集团左右，对所有人都不偏不倚。这样，才能编制出公平公正的包容性规划。

（二）平等的理念

“无知之幕”是包容性规划编制的基本立场，而平等则是包容性规划的基本价值。平等是一项宪法原则、一项宪法权利，也是社会主义的核心价值理念。人不仅在能力、智力和体力上存在差异，还在经济、资源和文化占有等方面存在差异。这些差异又影响着个体或群体在资源的拥有、发展的机会及发展的成果等方面的差异。这些差异的无限扩大，在空间上则表现为空间贫困。空间的贫困意味着就业权、信息权和发展机会的丧失，贫困的集中则常常伴随着良好基础设施和公共设施享用权的丧失。而平等不仅体现着人与人之间在社会中的人格尊严，还体现着人与人之间的社会地位不被排挤和歧视，因此将平等的价值理念注入包容性规划中，对维持多元社会的和谐及构建包容性社会具有积极的意义。

在市场机制作用下，城市化过程必然会带来空间发展的不平等。平等作为包容性规划的基本价值还在于平等所具有的独特价值。罗尔斯认为，“第二个正义原则以一种词典式次序优先于效率原则和最大限度地追求利益总额的原则，公平机会原则又优先于差别原则”。美国学者阿瑟·奥肯认为，“在机会均等下出现的不平等要比机会不均等时产生的不平等更容易让人接受。在其他条件不变时，机会均等条件下所导致的结果不平等要比机会不均等条件下所出现的结果不平等在程度上更小”。因此，包容性规划中的平等具有两方面的含义：①平等就是要让基础公共设施、市政设施更具有经济性、可达性，让公众更加便利地参加各类经济与社会活动。②在包容性规划的编制、实施过程中，平等对待各个阶层。

（三）正义的价值

正义是人类社会普遍认可的崇高价值。罗尔斯所提的正义论是“作为公平的正义”，它认为正义原则是在一种公平的“原初状态”中的一致同意，或者达成一种公平的契约。由于社会中的个体是平等的，为获得公平正义，罗尔斯提出两个正义原则：①每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。②社会和经济的不平等应这样安排，使它们被合理期望适合每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。这两个原则表达了“所有的社会基本价值——自由和机会，收入和财富、自尊的基础 ——都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”。

对于社会经济利益，罗尔斯不允许任何人或团体以一种有利于最少受惠者的方式谋利，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。罗尔斯从对正义原则的初步表述到最后的陈述，使用了一个转换，即从“合乎每一个人的利益”到“合乎最少受惠者的最大利益”。罗尔斯的理论反映了对最少受惠者的偏爱，试图通过社会的再分配使每一个社会成员都处于一种相对平等的地位，这也是一种在满足社会个体平等权利的前提下对社会资源的再分配行为。人的价值是至高无上的，对空间资源的配置干预应有助于最弱势的群体获得最大的利益，使他们可以获得最低限度的空间资源以确保其体面(或有尊严)的活着。成果共享的城市就是要更强调弱势群体的利益，从而构建一个更加包容的社会。包容性规划不但要注重机会公平，也要关注“结果公平”。因此，正义应当是包容性规划的核心价值。

四

包容性规划的编制模式

（一）包容性规划的特征

包容性规划所关注的是城市化进程中的空间包容性问题，而包容性问题既有绝对性，又有相对性。对于成果共享，这更多的是一个由于“差距”而引发的概念。罗德斯对此有个很好的描述：“一个美国贫民窟居民比一个富有的爱斯基摩人、一个 19 世纪的农场主或一个中世纪的乡绅吃得好、穿得好，或者拥有更多的家用小机械之事实，并不能抚慰他，如果他缺少被其自身社会视为完整的人而需要存在的资财的话”。无论是进入城市的权利，还是空间贫困，都存在一个比较的概念。哈维提出“正义和合理性在不同的空间、时间和个人那里呈现出不同的意义” 。虽然平等理论认可差距的存在，但是差距过大就超过了合理差距的范畴，则是平等理论不能接受的。从这一角度看，包容性规划中所涉及的空间利益分配的概念具有相对性，是因比较而产生的。

解决空间中的包容性问题需要政府积极作为，这就要求政府通过包容性规划，对空间中的不平等、不正义的配置进行修正或再分配。然而，在实现社会公平公正方面，政府也会受到资源的限制。例如，南非宪法第二十六条规定：“每个人都有权享有足够的住房；国家必须在能利用的资源范围内采取合理的立法措施，以逐步推进这项权利”。政府资源的有限性规定了空间中的不包容、不正义问题应当按照规划逐步解决。同时，由于包容性的相对性的存在，一些问题解决了，又会出现另外一些问题。这是一种从空间与时间上对空间生产所产生的问题进行道德伦理上的判断，并对不平衡发展、不平等占有和不正义的资源配置不断地进行修正。

因此，由于空间利益关系的相对性和政府资源的有限性的存在，包容性规划更应该是一种关注以战略目标为指引的近期城市空间发展，以及改变近期空间利益格局的行动规划。

（二）包容性规划的主要内容

由于市场机制失效的存在，包容性发展实质上是通过政府所调控的资源及公共政策来逐步改变城市中的利益格局的过程，也就是通过空间改良实现社会改良。我国提出包容性规划的目的是为了应对目前城市化进程中空间的包容性问题。《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》提出的 “推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市”，就是解决农民工进入城市的权利的行动宣言。包容性规划主要关注空间中的不平等，重塑空间利益格局。包容性规划的基础是对进入城市的权利、城市更新中的空间分异和空间贫困三个基本问题进行评估与判断，通过比较，找出城市发展中不平等、不包容的问题。

包容性规划所要解决的问题主要包含四个方面的内容：①空间融合。社会分层在城市空间上的表现是客观存在的，但要避免空间极化，防止由空间极化带来的空间贫困及空间环境的不平等带来的社会问题。②保障性住房体系。这是包容性城市建设的基础，也是包容性规划最重要的内容。居住是人生存和发展的最基本的要求，包容性城市应当为低收入阶层提供最低标准的居住空间，并且这种居住空间所处的环境与标准应当满足人格尊严的标准。③基本公共设施均等布局。公共服务设施的布局不仅要考虑数量的关系，而且要考虑距离与位置的影响。公共设施和市政设施的布局影响了公共服务的空间平等性，而基本公共服务设施的空间均等，则是衡量空间平等的重要指标。④公共交通优先。利维认为，“把低收入者的居住地点和他能够胜任的工作的地点分隔开来，就可能造成失业” ，而公共交通是低成本的交通方式，如何实现公交优先涉及交通的公平、社会的公平。

（三）包容性规划的编制模式与表现形式

面对包容性发展，城市规划应承担起相应的责任，发挥更加积极的作用。包容性规划并不是要取代现行的城市规划，而是针对城市发展中存在的包容性问题所制定的目标，以及达成目标的政策措施。因此，包容性规划可以有三种表现形式：①战略目标。建设包容性城市是一个长期的过程，并应具有战略目标来凝聚社会的共识。在战略目标的指引下，通过近期的行动逐步改良社会，改变城市空间的利益格局。②行动规划。建设包容性城市既是长期的过程，又受限于政府资源的有限性，因此更重要的是通过合理配置政府的有效资源，最大化地撬动社会资源参与以改变现状中极不平等、极不包容的现实。③包容性政策。包容性规划不仅是空间布局策略，还是动员社会广泛参与的公共政策。而包容性政策既是包容性规划的编制指南，又是城市规划实施的导则。

包容性规划可与现行规划模式结合编制或采用专项规划的编制模式。与现行规划结合的模式就是让不同的城市规划承担相应的规划内容，即城市总体规划应承担起战略目标和宏观包容性政策的制定任务；近期建设规划应包含近期政府行动规划；控制性详细规划应包含包容性发展控制的导则及微观政策的内容。以专项规划的形式编制的包容性规划主要包含四个方面的内容：①现状空间利益格局的评估；②战略目标的制定；③近期政府行动规划；④包容性政策的制定。无论采用哪种模式，包容性规划的包容性政策等空间管治的导则要落实在政府行动规划中，落实到控制性详细规划中。通过建设项目的管控，逐步改变空间利益格局，实现包容性规划中的战略目标。

四

结语

在新型城镇化的背景下，包容性发展成为了城市规划的重要课题。联合国人居署近期发布的《新城市议程》明确提出包容性是城市与区域发展的关键要素之一。在城市发展过程中，社会经济的活力来源于市场机制的效率，但市场机制必然会导致社会分层，引发包容性问题，进而影响社会秩序和社会稳定。

因此，市场机制的失效需要政府的积极作为，并通过包容性规划凝聚共识、指引集体行动。包容性城市是人民的城市，是一种利益共融、成果共享的城市，这是包容性规划的逻辑起点。包容性规划通过政府有限资源的合理配置来撬动社会资源，以改变由市场机制引发的空间不包容状况及空间利益格局。包容性规划的引入实质上是政府给付行政范围的扩大，是社会主义核心价值观的体现。包容性规划是一种以平等为基本价值理念，并期望在市场活力和社会秩序之间取得平衡的近期集体行动，其主要内容包括现状城市空间评价、战略目标制定、政府行动规划及相关的包容性政策。

文章全文详见《规划师》2017年9期

《包容性规划的逻辑起点、价值取向与编制模式》

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